רקע

לבית המשפט העליון עתרו בעלי חנויות מכולת וסופר מרקט בעיר תל אביב, להורות לעיריית תלאביב לסגור עסקים שונים הפתוחים בשבת (להלן "המערערים"). זאת, לאחר שעתירתם לבית משפט לעניינים מינהליים נדחתה. המשיבות בעתירה הן עירית תל אביב, רשת המרכולים AM-PM ורשת טיב טעם. הבסיס המשפטי לעתירה הוא חוק העזר לתל-אביב-יפו (פתיחתן וסגירתן של חנויות), התש"ם-1980, חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 ופקודת העיריות [נוסח חדש], אשר אוסרים לכאורה על פתיחת חנויות ביום המנוחה ומסמיכים את העירייה לפעול למניעת העבירות ולהטלת קנסות. בפועל, מטילה העירייה קנסות על בתי עסק הפועלים בשבת במתכונת של קנס אחד לעסק בכל שבת, בסך של 660 ש"ח (עודכן ל-730 ש"ח).

המערערים טענו כי המשיבות משיגות מהפרתן את החוק בריש גלי יתרון תחרותי על המערערים, שכן המשיבות מושכות אליהן צרכנים המעדיפים לערוך את הקניות שלהם ביום שבת. לו המשיבות היו נמנעות מהפרת החוק, כך נטען, צרכנים אלה היו עורכים את קניותיהם במהלך השבוע, ולפחות חלקם היו עושים זאת בבתי העסק של המערערים. לטענת המערערים, התנהלות המשיבות עולה כדי "תחרות בלתי הוגנת" הפוגעת בזכותם של המערערים לחופש העיסוק. עוד טענו המערערים, כי סגירת עסקיהן של המשיבות מתחייבת לאור התכליות החברתיות והדתיות של יום המנוחה, וכן משום שהפעילות של עסקי המשיבות ביום השבת מהווה מטרד ופוגעת באיכות החיים של התושבים. בנוסף, העסקים הגדולים, שרווחיהם היומיים עולים על סכום הקנס, יכולים להרשות לעצמם לפתוח דלתותיהם ביום המנוחה חרף הקנס ובכך להגדיל את רווחיהם, בעוד העסקים הקטנים, דוגמת המערערים, אינם יכולים לעשות כן ונפגעים מכך.

העירייה, מצידה, טענה כי היא אוכפת את שמירת יום המנוחה על פי הקבוע בחוק ובהתאם לשיקול דעתה המינהלי. לדידה, אין היא רשאית לעשות שימוש בסנקציות הקבועות בחוק רישוי עסקים כדי למנוע תחרות או כדי לשמור על קדושת השבת, שכן אלו אינן ממטרות החוק. באשר לחוק העזר: העירייה טענה שהיא אכן פועלת מכוחו, שכן חוק העזר, האוסר על פעילות של עסקים בשבת, מאפשר להטיל קנסות כספיים בלבד, וקנסות כאלה אכן הוטלו על המשיבות. לדברי העירייה, מוקנית לה סמכות מכוח פקודת העיריות לפנות לבית המשפט לעניינים מקומיים בבקשה לסגירת עסק העובר על הוראות חוק העזר, אולם לטענתה הפעלת סמכות זו כפופה לשיקול דעת.
 
 בית המשפט העליון
(המשנה לנשיא נאור, השופט רובינשטיין, הנשיא גרוניס) 
בית המשפט פותח בסקירת המסגרת הנורמטיבית הרלבנטית לפתרון הסוגיה. הוא מדגיש במיוחד את העובדה שבשנת 1990, בעקבות ספק שהתעורר בדבר סמכותן של רשויות מקומיות להתקין בחוקי העזר הוראות שעניינן איסור פתיחת עסקים בשבת ובמועדי ישראל, נחקק החוק לתיקון פקודת העיריות (מספר 40), התשנ"א-1990 (להלן: "חוק ההסמכה"). חוק ההסמכה הוסיף סעיפים בפקודה המתירים לעירייה להפעיל סמכותה להסדיר את פתיחתם וסגירתם של עסקים ביום המנוחה, בהתחשב בטעמים של מסורת דתית, ואף לפנות לבית המשפט לעניינים מקומיים לאכיפת הסמכות שנחקקה בחוק עזר של עירייה, בצו סגירה.
חוק העזר של עיריית תל אביב קובע בסעיף 2 כי "לא יפתח בעל חנות או בית קפה את עסקו ולא יחזיקו פתוח בימי שבת ומועדי ישראל". בנוסף, צו העיריות (עבירות קנס), התשל"א-1971 קובע כי פתיחת עסק בשבת בעיר תל אביב היא עבירת קנס.

בניגוד לפסיקתו של בית משפט לעניינים מינהליים בערכאה קודמת, קובע בית המשפט העליון כי הטלת קנסות (לפי סעיף 265 לפקודת העיריות) אינה הסנקציה היחידה המצויה בארגז הכלים שברשות העירייה לצורך טיפול בהפרה של סעיף 2 לחוק העזר. סעיף 264א לפקודת העיריות קובע, כאמור, כי העירייה מוסמכת להגיש לבית המשפט לעניינים מקומיים בקשה למתן צו איסור פתיחה עבור עסק המפר הוראת חוק עזר שהותקנה מכוח סעיף 249(21) לפקודת העיריות.

בשאלה המרכזית, והיא שאלת חובתה של הרשות להפעיל כלי אכיפה מסוימים העומדים לרשותה פוסק בית המשפט כי "ככל שעמדתה של רשות מינהלית היא כי אין עוד מקום לאכוף את החוק עליו היא אמונה, אין ביכולתה להתנער מחובת האכיפה, אלא עומדת בפניה האפשרות לפעול לשינוי הדין – וזאת ביתר שאת שעה שמדובר, כמו בענייננו, בחוק עזר. אך כל עוד לא שוּנה החוק, על הרשות לפעול בהתאם למצב המשפטי החל בפועל". לפיכך, נקבע כי משהמשיבות מפרות את החוק העזר, כפי שהן עושות, על העירייה לפעול במטרה שבתי העסק הללו יהיו סגורים ביום המנוחה ולהגשים את תכלית החוק, שאינה מתממשת באמצעות הטלת קנסות בלבד. עניין זה נגזר מעקרון שלטון החוק, המחייב ציות להוראות החוק.

התוצאה היא שהערעור מתקבל ועל העירייה לקבל החלטה באשר לאופן הפעלת הסמכויות המוקנות לה בדין בנושא זה תוך 60 יום ממתן פסק הדין.

הפניה: עע"מ 2469/12 ברמר נגד עיריית תל אביב (אתר בתי המשפט, 25.6.2013 פסק דינה של השופטת נאור).
לפרטים נוספים בעניין זה נא פנו לעו"ד ירון הורוויץ בדוא"ל yhorovitz@nblaw.com או לעו"ד ירון רוסמן בדוא"ל yrossman@nblaw.com במשרדנו.
 

אין באמור בניוזלטר כדי להוות עצה, הדרכה, ייעוץ או חוות-דעת בנושא, והוא מוגש כשירות ללקוח להעשרה כללית בלבד ולא לכל מטרה אחרת. בכל נושא ספציפי יש לפנות לעורכי הדין הרלבנטיים במשרד נשיץ ברנדס.

Background

Local groceries and a super market in Tel Aviv (hereinafter: the appellants) recently petitioned to the Israeli Supreme Court to force the Municipality to close businesses which operate on the Sabbath, after their petition to the District Court was denied. The defendants were Tel Aviv Municipality, AM-PM super market chain and Tuv Taam food retail chain. The legal basis for the petition was the Tel Aviv Municipality's Assistance Law (Opening and Closing of Shops), 1980; the Business Licensing Law, 1968; and the Municipalities Ordinance (New Version), all of which were pleaded as forbidding stores from opening on the day of rest and as authorizing the Municipality to impose fines and to prevent these kind of violations. In fact, the Municipality imposes fines on stores operating on the Sabbath in the sum of 660 NIS (recently updated to 730 NIS) per store per week.

The appellants claimed that the defendants gain a competitive advantage by blatantly violating the law, because they attract consumers who prefer to shop on a Saturday. If the defendants would not violate the law, it was claimed, these consumers would have shopped during the week, some at the appellants' shops. The appellants claim that the defendants' behavior constitutes unfair competition infringing their right to freedom of trade. The appellants further argued that the closing of defendants' businesses is obligatory from the social and religious purposes of the day of rest, and that the business activity on Saturday is a nuisance which derogates from the quality of life of the residents. In addition, the large stores, in which daily profits exceed the amount of fine, can afford to open on Saturday despite the fine, and thus enlarge their profits, while the small stores, the appellants claimed, cannot do the same and thus suffer damage.

The Municipality responded that it enforces the Saturday closing of business as required by law and in accordance with its administrative discretion. In the Municipality's opinion, it may not use sanctions set forth in the Business Licensing Law to prevent competition or to keep the holiness of Sabbath, since these are not the objectives of this Law.

As to the Assistance Law, the Municipality claimed it does act in accordance with its provisions, since this Law only authorizes the imposition of fines, which the Municipality does impose against the defendants. According to the Municipality, it is empowered by the Municipalities Ordinance to file a suit with the Local Matters Court asking to close a business which violates the Assistance Law; however, it claims this power is subject to the Municipality's discretion.

The Supreme Court
(Second to the President Her Honour Judge Naor, His Honour Judge Rubinstein and President His Honour Judge Grunis)

The Supreme Court opened with a review of the relevant normative framework for considering this issue. It especially emphasized the fact that in 1990, following a doubt that arose regarding local authorities power to enact local laws prohibiting businesses from opening on Saturday and on Israeli High Holidays, a law was enacted amending the Municipalities Ordinance (Amendment No. 40, 1990) (hereinafter: the Authorization Law). The Authorization Law added sections to the Ordinance allowing Municipalities to act in order to regulate the opening and the closing of businesses on Saturday, taking into account religious tradition, and even empowered the municipalities to approach the Local Matters Court to order closure, to help enforce municipality policy enacted in local laws.

Tel Aviv Municipality local law provides in Section 2 that "a shop or coffeeshop owner will not open its business and will not keep it open on Saturdays and Israeli High Holidays". In addition, the Municipality's Decree (Fine Felonies), 1971 provides that opening of business in the Municipality of Tel Aviv is a violation in respect of which a fine can be imposed.

By contrast with the approach of the administrative court at the prior instance, the Supreme Court ruled that the imposition of fines (based on Section 265 of the Municipalities Ordinance) is not the only sanction in the Municipality's toolbox for handling violations of Section 2 to the Assistance Law. It pointed out that Section 264a of the Municipalities Ordinance provides, as mentioned above, that the Municipality is authorized to file a request with the Local Matters Court to issue an order prohibiting a business from opening while infringing the Assistance Law (which was enacted by virtue of section 249(21) of the Municipalities Ordinance.

On the main question, namely as to the Municipality's use of certain enforcement tools provided to it by law, Supreme Court states: "as long as the position of an administrative authority is that a law is not to be enforced, it cannot refrain from enforcement rather it can act to change the law, especially in cases of Assistance Laws. But, until the law is changed, the authority must act according to the current legal status.". Therefore, it was ruled that since the defendants are, in fact, violating the Assistance Law, the Municipality must take action to secure their closure on the day of rest, so as to fulfill the purpose of the law – which is not fulfilled by merely imposing fines. This matter is a derivative of the rule of law principle which obliges compliance to the law.

The result is that the appeal was granted and the Municipality must take a decision as to the manner of acting on the authority given to it by law in this matter, within 60 days of this decision.

Reference: AA 2469/12 Bremer V. Tel Aviv Municipality (court website, Judgment by Judge Naor).

For More Information: Please contact Yaron Horovitz, Adv. at yhorovitz@nblaw.com or Yaron Rossman, Adv. at yrossman@nblaw.com.

Disclaimer: This Newsletter is intended only to provide general updates to clients and for no other purpose. Nothing in this Newsletter constitutes any opinion or advice on the subject matter dealt with therein and. For any advice or opinion, clients are advised to approach the relevant lawyer at Naschitz, Brandes & Co.